„ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА И ВЪЗМОЖНОСТИ ПРЕЗ НОВИЯ ПРОГРАМЕН ПЕРИОД 2014-2020“

Дискусия, 26.03.2015 г.

Областен информационен център София-град и София-област, в партньорство с Българската асоциация на консултантите по Европейски програми (БАКЕП), Фондация SOS предприемачи и Професионална асоциация Европейски и национални програми за развитие

ИЗВОДИ И ОБОБЩЕНИ ПРЕПОРЪКИ

От препоръки и коментари на участниците, изведохме пет основни насоки на промяна – ОТГОВОРНОСТ, ПРОЗРАЧНОСТ, КАПАЦИТЕТ, СТАБИЛНОСТ И ТЕХНОЛОГИЯ. По-долу са посочени конкретните препоръки, изведени по време на дискусията за всяка от насоките:

1. ОТГОВОРНОСТ

1.1. Да се създаде механизъм за независим арбитраж между позициите на бенефициентите и администрацията, в който участие да вземат и външни представители и експерти

Предложението е свързано с уеднаквяване на позициите при вземане на значими за страните решения по време на целия проектен цикъл – от кандидатстване до изпълнение и одит на проектите. В процеса на оценка не е възможно да се обжалват решения на УО/ДО/оценителна комисия – например при „орязване“ на бюджет, което при процедури с обявен минимален размер на безвъзмездната финансова помощ може да доведе и до необосновано отхвърляне на проектно предложение. Необходимо е да се създаде адекватен механизъм за обжалване на всички нива, включително на оценка на качество. Има и множество други процедурни стъпки, в които бенефициента няма правна рамка, според която да се позове и навременно – в хода на изпълнение или отчет – да оспори решението на администрацията.

1.2. Администрациите да носят отговорност за взетите от тяхна страна решения, особено при налагането на финансови корекции

Предложението е свързано с носенето на отговорност от страна на УО при последваща проверка от други контролни органи на вече одобрени от тях документи – напр. след одобрение от страна на УО на изпълнените от бенефициентите тръжни процедури за избор на изпълнители, последващи финансови корекции (касаещи изборът на изпълнители или друго) да бъдат изцяло за сметка на съответното УО, а не за сметка на бенефициента. В този смисъл да се уточни и конкретизира Методиката за налагане на финансови корекции. Обратното е нарушение на основен и формулиран от Съда на ЕС принцип за защита на обоснованите правни очаквания и обезсмисля проверките от страна на УО, както и допълнително „наказва” бенефициентите, които в случая се явяват добросъвестна страна, спазила указанията на УО.

1.3. Отделите за вътрешен контрол да не са подчинени на Ръководителите на УО

Предложението е свързано с невъзможността експертите от отделите за вътрешен контрол да извършват самостоятелно и независимо своите функции, ако са подчинени на решенията на Ръководителите на управляващите органи.

1.4. По–добра организацията на работа в оценка

Предложението за оптимизация и компетентност на оценителния процес е свързано с действащите неадекватни правила за избор на външни оценители, вкл. и такива, по които некомпетентни в дадена област служители извършват избор и оценка на качествата и способностите на кандидат-оценителите – експерти в съответната областта. Обсъдена беше необходимостта от повишаване административния и най-вече експертен профил на извършващите оценка служители.

Коментарите на участниците в дискусията бяха свързани и с принципната липса на достатъчен брой лица, които да извършват оценка, независимо дали са вътрешни или външни, което рефлектира пряко върху сроковете за оценка. В дискусията бе засегнато и нивото на заплащане на външните оценители, което се намира за неадекватно спрямо извършваната работа и според средните европейски нива. Еднозначна е препоръката за прозрачност и повече контрол в процеса на оценка, както и за максимална публичност на всеки един етап от оценка.

1.5. Да се създаде консултативен механизъм

Да се създаде Общ консултативен съвет с широко представителство от граждански сектор, научни и браншови организации, който да съдейства на УО при подготовката на стратегически документи (вкл. Иновационна стратегия за интелигентна специализация) и при получаване на обратна връзка при извършване на анализи на въздействието. Целта на този консултативен механизъм за партньорство ще бъде да се осигури постоянен диалог между заинтересованите страни и обратна връзка от крайните получатели, която да служи като насока спрямо техните реални нужди и възможности; максимална прозрачност в процеса на формиране, финансиране и изпълнение на националните и европейските политики за развитие. По този начин ще се подпомогне ефективността и ефикасността при усвояването на помощта като се измести фокуса към въздействието и реалните ефекти, постигнати чрез тези програми. Именно поради това е необходимо създаването на Консултативен съвет – който няма да има за цел да дублира или изземва функции на Комитета за Наблюдение на програмите, а пряко ще способства за създаване на прозрачни и публични процедури и критерии за избор и определяне на членове на експертни работни групи и други съвещателни и консултативни органи и структури по теми касаещи пряко или косвено структурните фондове - напр. работни групи за изготвяне и/или промяна на стратегически документи.

2. ПРОЗРАЧНОСТ

2.1. Да се провежда информационна кампания преди да стартират процедурите – в две основни направления – минимални / държавни помощи и онлайн кандидатстване

Участниците в дискусията определиха двете теми като най-значими, предвид промените в регламентите, свързани с отчитането на минимална и държавна помощ, а също и поради непознаваемост на инструментариума за онлайн кандидатстване. Препоръчително е да се изготви цялостна практична система за електронно кандидатстване по примера на хоризонталните програми /Еразъм+, Хоризонт 20202/, а не да се използва елементарна схема за качване на сканирани файлове в Интернет. Системата да дава възможност за валидация за коректност и пълнота на формулярите преди изпращане. Системата да се използва и при мониторинг и отчитане на проекти, като отново дава възможност за валидация за пропуски и грешки преди изпращане.

2.2. Публичност на всички правила

Бенефициенти и консултанти настояват за публичност на всички правила, включително и на вътрешните правила, според които работи администрацията и в частност управляващите органи и междинни звена на СФ и ПРСР. Необходимо и важно условие за прозрачността на системата е всякакви документи и насоки, служещи за насока и справка на оценители в оценителни комисии и служители в УО по различни въпроси да бъдат публични. Скритите процеси създават условия за неравнопоставеност и възпрепятстват равното третиране между запознатите и незапознатите със съответните вътрешни правила.

2.3. Актуализиран регистър на минималните помощи

Навременната актуализация на регистъра на минимална и държавна помощ е изключително важна, предвид това, че освен нова нормативна база има и забавяния от администраторите на помощи, които нанасят информация по изпълнението на проектите. Веднъж помощите са отчетени на етап подписване на договори, но не винаги се прави корекция при окончателното изпълнение на проектите за реалния размер на получената помощ. Необходимо е да се преструктурира регистъра, за да може да се проверява натрупана кумулативно минималната помощ съгласно новото определение на понятието „едно предприятие“ в регламент 1407.

2.4. Споделяне на информация в КН

Участниците в КН да имат право да споделят информация, тъй като се правят обсъждания за разходване на публични средства. Представители на заинтересованите страни са избрани имено като представляващи голяма обществена група или организация с общ интерес, а не в лично качество. В този смисъл следва становищата им да се съгласуват и изготвят съвместно с членовете на тези организации. В противен случай рискът да има противоречие между личната позиция на представителя и организациите, които представлява е много голям. Създава се парадокс – работодателски организации трябва да дадат становище от името на организацията по въпрос, без да могат да предоставят информация на своите членове за обсъжданите проблеми и да проведат допитване за изготвяне и координиране на общо становище. Към момента от УО се изисква членовете на КН за запазват обсъжданата информация като поверителна, с цел да не се дава предимство при финансиране на едни потенциални бенефициенти пред други. На практика се получава точно така – една малка група представители на потенциалните бенефициенти получават информацията и запазват за себе си и свързаните с тях организации и лица. Широката публичност на обсъжданите проблеми и теми е единственият начин да се осигури равнопоставеност и прозрачност на дейността на КН и да няма лица полазващи се с предимство при достъпа на информация. Също така се създава парадокс – браншовите организации трябва да дадат становище по въпрос, без да могат да предоставят информация на своите членове. В допълнение, известно е, че информацията разпространена до КН почти веднага „изтича“.

2.5. КН да се преструктурират

КН да се преструктурират и участието на представители на държавната администрация да е по-балансирано – към момента има твърде много представени държавни администрации, които не са свързани или са значително по-малко обвързани с изпълнението на дадена оперативна програма. Необходимо е да се даде възможност за по-голямо и балансирано гражданско участие спрямо преобладаващите представители на различните заинтересовани страни – държавна администрация, местна администрация, бизнес, НПО, което да доведе до възможност за многостранен диалог, обсъждане на различни мнения и възможност на всички заинтересованите страни да окажат реално влияние при взимането на решения. Към момента в КН решенията са предопределени поради в пъти по големия брой представителите на държавните структури на местните власти за сметка на гражданския сектор и бизнеса – дори и по програмите насочени основно към бизнеса.

2.6. Формите на финансов инженеринг да се реализират с по-голяма публичност

Различните форми на финансов инженеринг трябва да се комуникират чрез единна стратегия – всяка от банките в изминалия програмен период имаше възможност да рекламира предлаганите нови банкови продукти, което от една страна допринася за набирането на клиенти за съответната банка, но от друга страна води до объркване на бенефициентите какво точно се предлага и от кой, какъв е приноса и какви са отговорностите им като бенефициенти. Необходимо е да се създаде по прецизна система за отчетност на публичната подкрепа, свързана с формите на финансов инженеринг.

3. КАПАЦИТЕТ

3.1. Да се уеднаквят процедурите на всички нива – УО, СО, ЦКЗ;

Като изключително важно бе отбелязана възможността да се постигне уеднаквяване на всички процедури и изисквания от страна на контролиращите органи към бенефициентите, включително и чрез използване на еднотипни документи – например контролни листове, с които УО извършва проверка се различават от тези, с които одиторите от ИА ОСЕС работят. Това пряко води до разминаване в изискванията към бенефициента от различните администриращи помощ държавни администрации и съответно често до финансови корекции, които биха могли да бъдат избегнати, ако бенефициентите са били уведомени предварително за съществуването на дадено правило.

3.2. Да се извършва Анализ на въздействието за всяка оперативна програма

При извършване на задължителни Анализи на въздействието за всяка програма ще се гарантира по-добър фокус върху ефективността, като освен ползата от съответната за гражданите, бизнеса и обществото като цяло, трябва да се направи оценка на разходите за публична администрация и задължителна оценка на административното бреме.

3.3. Възможност за подаване на документи по електронен път

Масово бенефициентите желаят да се създадат и прилагат електронни форми за кандидатстване през ИСУН, а не да се попълват и изпращат файлове.

3.4. Въвеждане на инструменти за електронна самооценка (Self-Assessment)

В електронните системи за кандидатстване на европейските хоризонтални програми – напр. Horizon 2020, Erasmus + и др. – са въведени инструменти, с които кандидатите могат да определят значително по-лесно допустими ли са – напр. вида и категорията на своето предприятие (SME Self-Assessment Guidance).

3.5. Въвеждане на инструменти за валидация на етап отчетност на проекти (Self-Validation)

Да се обмисли възможността да се въведе онлайн валидация на елементи и информация при подаване на финансови отчети – така, че да се извършва автоматична проверка със стойностите от ИСУН, въведени по предходни отчети, както и да се извършва проверка за прикачени документи и попълнени електронни форми.

4. СТАБИЛНОСТ

4.1. Стабилитет на отговорната администрация

Отчитат се сериозни проблеми поради нестабилност на държавната администрация и непрекъснатите промени, често пъти свързани с динамиката на политическата сцена в страната. Например за периода от 2007 до 2013 година УО на ОПК има 8 (осем) официално изпълняващи длъжността „Ръководител“, без да включваме временно изпълняващите длъжността лица и броя на заместниците. Непрекъснатите преструктурирания на отдели, дирекции и дори агенции, се отразяват пряко и по отношение на процедурите, които са приети и трябва да бъдат променени според това кой (отдел/дирекция) ще изпълнява съответната функция. Разбираемо е, че процесът трябва да бъде усъвършенстван, но през последните две години прави впечатление, че дори работещи с резултат структури, биват променяни, като промени се извършват без да се направи обстоен анализ и оценка на процесите.

4.2. Подкрепа за интегрирани проекти и по-добра координация за общинските мерки

Наблюдават се нееднородни и необвързани стратегически решения, касаещи планиране на меките, пряко свързани с подобряване на местната инфраструктура. Трябва да се осигури приемственост и непрекъсваемост на обществено значими проекти и през новия програмен период – препоръка най-вече за конкретните бенефициенти, които често пъти изпълняват сложни, многоетапни проекти с ключово за страната значение. Прави впечатление, че решения се взимат прибързано, като не се обмислят реалните възможности за реализация на възможностите за финансиране на проект по две програми, или т.нар. интегрирани проект – напр. мерки, свързани с изпълнение на ангажимент на страната във връзка с реализиране политиката за деинституционализация могат да се финансират паралелно или в интегриран проект по ОПРР и ОПРЧР, а мерки касаещи развитие на конкурентоспособност и развитие на иновации, могат да се подкрепят с интегриран проект или паралелни схеми по ОПИК, ОПРЧР, ОПНОИР – като разработване на иновативни продукти и услуги, закупуване на оборудване, подготовка на висококвалифицирани кадри в научно звено или директно в бизнеса и създаване на трайна заетост или възможност за стартиране на бизнес с иновативна идея на млад учен по ОПИК или ОПРЧР. За реализацията на интегрирани проекти е важна много добрата координация и съвместна работа м/у ОУ администрациите. Също така няма последователност на планиране – кой път/сграда/мрежа, кога да се строи, кое е по-важното и значимо за съответната община, област или район. В тази връзка, осигуряването на оперативен финансов ресурс се отчита като един от най-сериозните коментирани проблеми, срещани от общините бенефициенти, което също пречи да бъде осигурена приемственост и непрекъсваемост на обществено значими проекти.

4.3. Разнообразие и по-широк обхват на финансовите инструменти

Инструментите за финансов инженеринг да дават възможност за повече гъвкавост при прилагане на дялово финансиране, подобно на дълговите продукти. Необходимо е да се даде възможност на повече и различни организации, които да се включат във формирането на финансови продукти, предоставящи гаранции за изпълнението на проекти. В страната има и други (освен банките), наложили се в практиката институции на финансовия пазар – общински гаранционни фондове, бизнес инкубатори и др. Включването им в структурата за управление и разходване на средствата за финансов инженеринг по удачен начин би било изключително полезно за бизнеса. Фондовете по ОПК 2007-2014 предоставящи финансиране с дялово участие са с много тесен секторен обхват на финансиране – реално предимно изцяло насочени към ИТ и високи технологии. Следва в новия програмен период да се намери вариант за по-широк обхват на секторите, които да бъдат подкрепяни.

4.4. Да се въведе механизъм за облекчено разплащане към бенефициентите

Доверителни /ЕСКРОУ/ сметки са разплащателни сметки със специално предназначение, изискващи допълнителен контрол върху режима на ползване на наличните по тях суми. Този вид сметки бяха широко ползвано при изпълнението на проекти по предприсъединителните програми – като PHARE, например, като позволяваха възможността бенефициентите да ползват реално и само по проект до 80% от стойността на одобрената субсидията. По този начин ще се спестят на бенефициентите допълнителни финансови разходи за осигуряване на банкови гаранции, мостово финансиране за цялата сума на гранта и собственото участие едновременно. Ще се пести и част от административната тежест по отношение искане на междинни плащания, като отделна процедура съпътстваща процедурите за избор на изпълнители. Същевременно се осигурява пълен контрол на средствата по сметка от страна на УО и те не могат да бъдат разходвани за други цели от бенефициента.

5. ТЕХНОЛОГИЯ

5.1. Сроковете за подаване на проекти и заявления да бъдат прецизирани

Необходимо е да се предоставят адекватни срокове за подаване на проектни предложения и заявления – напр. АЗ като конкретен бенефициент по проект за създаване на заетост изготвя свои правила, с които ограничава правата на бенефициентите, като им предоставя двуседмичен срок за подаване на заявления и документи по мерки, финансирани от ОПРЧР. Бе изразно мнение, че правилата към бенефициентите, трябва да важат и да се отнасят и за всички ползватели на помощ, така че да се третират равнопоставено. Така работодателите като получател на финансиране по проект с бенефициент АЗ следва да използват същите условия, приложими за основния бенефициент – предварително публикуване на условия за подпомагане и предполагаеми срокове за прием на заявления за финансиране, срок от мин. 60 дни за прием на заявления, срок от макс. 3 месеца за оценка и одобрение на заявления, спазване на срокове на изплащане на помощта.

5.2. Спазване на сроковете за получаване на отговори

Коментирано бе, че поставяните от администрациите срокове за въпроси и отговори на етап кандидатстване не се спазват. Да се дават конкретни становища по зададени въпроси или казуси, по които има неяснота в насоките, а не да се препращат бенефициентите към насоките, където не е изрично решен или ясно и еднозначно изяснен даден казус. Основна препоръка на бенефициентите е, когато се дадат официални и публични отговори, те да бъдат приемани и от съответната оценителна комисия като част от процедурната документация, като признато тълкувание на съответните казуси и въпроси.

5.3. Да се приложи практиката за въпроси и отговори и на етап на изпълнение на проектите

Да се направи раздел с въпроси и отговори на страниците с информация за всяка отделна процедура по ОП и там да се приемат въпроси от общо естество по изпълнение на договори по конкретната процедура, като се дават официални становища, които стават общи и задължителни за всички бенефициенти. Така ще се реши все още стоящия проблем с разминаване на становища и често противоречащи си насоки по едни и същи казуси от различни звена на УО/МЗ – регионални офиси или нива в администрацията.

5.4. Не по факса, моля!

Иска се електронната поща по e-mail да бъде приета ултимативно като официален канал за комуникация. Ползваните от администрацията куриерски служби (често избрани с най-ниска предложена оферта) не доставят важна и значима кореспонденция или ако извършат доставката, то тя е с поне двуседмично закъснение.

5.5. Да се включат повече обективно измерими критерии

Добре би било да се обмислят обективно измерими качествени и количествени критерии за оценка на проектите, които обаче да не се фокусират единствено в предисторията на кандидатите, а да се обвържат и с ефективността на съответния проект. Бенефициентите считат, че в опит да се окачествят възможно най-бързо характеристиките на даден проект, се разчита в прекалено голяма степен на количествени показатели, като се пренебрегва идейната и същинска част от проектните предложения. Това води до ограничен подбор на истински качествените и стойностни проекти, особено в социалната сфера и при НПО.

5.6. Правила за прозрачност и контрол в процеса на оценка

Да се вземат мерки за недопускане конфликт на интереси и стриктен контрол при осъществяване на оценката. Да не се дава време и възможност за контакт на оценител на проект с кандидата преди да е приключена и подадена оценката. Да се осигури реален прозрачен принцип за разпределяне на проекти на момента на получаване от оценителя – напр. жребий, дори и с нотариус. Да се гарантира възможност за оспорване на оценката от страна на кандидатите и представяне на подкрепяща информация при оспорвани от комисията факти, представени в проекта и непризнаване на дадени твърдения.

5.7. Ясно посочване на изискуеми документи и информация на всеки етап на проектния цикъл

В настоящия момент УО/МЗ изискват всякакви уточняващи документи и обосновки, които не са ясно и изрично описани и изискуеми като вид, обем и съдържание в никой от документите свързани с избор на проекти и/или изпълнение. Често такива пояснения се изискват със задна дата и без писмени насоки и изисквания към тях. Така се объркват бенефициентите, изискват се документи, с каквито не разполагат и не са били своевременно информирани, че следва да изготвят и поддържат. Участниците дадоха пример, че към момента – 2015 г. – от големи предприятия с вече приключени проекти, със задна се изискват документи за обосновка на стимулиращ ефект без да е коректно писмено изяснено в какъв формат, обем и съдържание следва да са документите. Въпросните документи не са били изискуеми към момента на кандидатстване, а поради различната политика и практика на всеки стопански субект за съхранение на документи, не всички организации съхраняват подобна информация.

5.8. Опростяване и уеднаквяване на декларациите за минимална помощ

Все още не е изяснено приложното поле на новите регламенти относно помощта de minimis, като се очаква да възникнат множество казуси за новото понятие за „едно и също предприятие“. Поради тази причина е важно освен информационни кампании, да се въведат и опростени и уеднаквени образци на декларацията за минимална помощ, които да важат за всички програми.

5.9. Да се извършва предварително „тестване“ на процесите и диагностика на съответните стъпки

Предвид предстоящия реален старт на повечето програми и нова нормативна рамка, следва отговорните администрации да извършват „тестове“ на процесите и стъпките на отделните етапи – напр. изпълними ли са посочените срокове, какво трябва да се съобрази, връзки между отделните обекти в процеса.

5.10. Да се обмислят изключително внимателно въвежданите дефиниции и понятия

„Козите не са футболисти“ е мнение, изразено с цел да покаже, че понятието „пасище“ в настоящата му дефиниция в ПРСР не е обвързано със спецификата и функционалността на пасището – напр. козите пасат и храсти, а не само трева. Дефинициите за иновативен продукт/процес също бяха обект на разногласия през изминалия програмен период и трябва да бъдат прецизирани.

5.11. Да се обмислят внимателно изискванията за допустимост на кандидатите спрямо стратегическите документи

(ОПИК) Допустимостта на кандидатите предприятия от недопустими КИД-2008 дейности, които да могат да кандидатстват за стартиране на допълнителна/нова дейност по допустим по процедурата КИД ще подпомогнат именно реализацията на стратегията за по-балансирана структура на икономическите дейности в страната. Настоящата рестриктивна политика за ограничаване КИД е ограничаващо условие, което подлежи на промяна всяка една година, в зависимост от преобладаващия размер на приходи. В този случай, условието „основен код на икономическа дейност” при кандидатстване, би могъл да се промени на етап сключване на договор. КИД 2008 да се ползва по отношение на дейностите на проекта (напр. инвестиции за дейности в даден сектор), а не като критерий за допустимост на база исторически данни. Дори кандидатите да са наложени производители в сферата си, те не могат да се включат в много процедури заради нормативно предприетия подход – изискване за конкретен сектор и КИД, а не като критерий за допустимост на база исторически данни.